电力体制改革讨论再次甚嚣尘上

电力体制改革的讨论再次甚嚣尘上，这凸显出这一问题的复杂性：尽管利益相关各方均有表态，但达成一致的改革意见为时尚早。部分地方政府与国企均表示将出台改革措施，但顶层设计似乎还未成形。上一轮电改要追溯到十年前，彼时那一场不彻底改革留下许多后遗症，这一次有望得到改善吗？

    云南探路电改：西电东送寻平衡

    中国现有的电力体制能否适应现代市场的要求？十多年来，电力专家们给出的答案都是一样的：不能。现在，云南省常务副省长李江亦有同样的看法。

    作为全国人大代表的李江在刚刚结束的全国“两会”期间说，“当前的电力体制已经不适应现代市场体系建设的要求……电网企业目前处于统购统销的垄断地位，发电企业、地方政府的话语权十分有限……无法形成有效的竞争机制。”

    同为全国人大代表的云南省发改委主任王喜良这期间对外透露，国家发改委已同意把云南列为全国两大电力改革的试点省之一，云南正在国家指导下深入研究电力体制改革的方案。

    假如一切顺利，新的电力体制改革将从云南启动。李江表示，希望国家支持云南在电力体制改革方面的先行先试，在大用户购电等方面给予支持。她认为，这可以“为全国电改探路提供借鉴”。

    云南省政府一位官员向记者表示，云南可能从“发电侧、配电侧和用电侧”对当地电力进行改革。

    呼吁电改

    3月7日报道，目前云南全省的水电装机容量已经达到6300多万千瓦，无论是增速还是发展都是全国第一。2002年全国电力体制改革以后，能源发展速度很快，但云南作为资源大省，电价与其他省份相比却没有价格优势。

    云南是一个以水电为主的省份，在其整个电力结构当中，用于上网的水电占了七成还多。

    但云南的水电上网电价与其装机量和电量并不匹配。上述报道举例，云南目前的平均上网电价比全国的平均上网电价仅低0.1元/千瓦时，而工业用户电价比全国，尤其是西部其他省区却高出0.1元/千瓦时。另外，云南的工业用电电价仅比广东的工业用电电价低0.5元钱左右，而云南的经济水平则远落后于广东，导致本地电价没有优势。去年，整个云南省的GDP比广州还少。

    这最终形成的结果是，李江举例说，在利益分配方面，地方政府在水电开发当中承担了移民搬迁安置、生态环境保护、扶持库区发展等繁重的任务，但到目前为止尚未建立权责相匹配的利益分享机制。

    她说，去年云南累计发电2148亿度，能源工业行业完成增加值730亿元，产生税收收入约136亿元，其中地方税收接近60亿，这与地方政府、群众的努力和付出还不大协调。

    2009年，由贵州省社科院耗时两年完成的国家社会科学基金项目《东西部区域利益协调与加快西部少数民族经济社会发展研究——以西电东送为典型实证》称，西电东送的电价如不加以改革，将进一步加剧东西部发展不平衡。

    作为该课题主要负责人，胡晓登曾对本报表示，导致东西部发展不平衡的核心问题是，西电东送电价偏低，未在电价中充分考虑能源开发所付出的环境、移民成本。

    就像业内专家此前所说的一样，胡晓登对本报说，西电东送外部所支出的许多成本，如经济的、生态的代价，没有计入市场交易成本，导致电价不公正。西电东送成本，主要包括投资成本、运行维护费、库区维护费、库区移民后期扶持基金、综合折旧率、保险费等。

    李江建议，国家应加快深化资源税的改革，扩大资源税的征收范围，适当提高资源有偿使用的标准。比如，在大中型水电开发中，推行水资源及环境资源的有偿使用，收益重点用于资源开发地经济社会发展和安抚移民后续的一些扶持，使资源开发的收益更多地惠及当地群众。

    而电力体制改革则是改变上述现状的重要基础。中国工程院院士、原国家水电部副部长陆佑楣对本报说，要实现这一目标，就要按照市场经济的规律进行电力体制的改革，实现合理的电价和合理的分配。

    在云南省过去多年的争取之下，2012年9月，国务院发下了《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，其中提出“把云南作为全国电力价格改革试点省，实施发电企业与电力用户直接交易试点”。

 

而在今年的“两会”期间，云南代表团继续呼吁国家要对电力体制进行改革。

    电价博弈

    云南如何进行电改？

    根据上述报道，云南方面的想法是，加大对云南省电力资源就地转化的政策支持力度，近期采取专网专供直接支持云南发展水电力产业。另外通过点对点直供降低重点载能企业用电价格，提升产业竞争力，以此消化库容电量。另外，云南方面还希望加大对云南省高载能产业发展的支持力度，积极引导中东部地区高载能产业向水电资源富集地区转移。

    2013年，由于当地一些高载能产业项目没法按原计划上马，致使那些预留的水电无法就地消化，云南当地出现大规模的弃水现象。记者从南方电网获得一份《关于云南水电消纳有关问题的汇报》的报告说，在满足自身负荷的基础上，云南省存在大量的盈余水电，而加上其他各种原因，云南省本地难以消纳这些盈余的水电。

    云南“盈余的水电”的主要原因是，由于云南方面与南方电网在电价上出现分歧，计划于今年投产的“金中直流”电网工程因此拖期，这最终导致了当地多余的水电无法送出，金沙江上已经和即将投产的一些大型水电站因此弃水。

    电力行业人士分析，双方在电价上出现分歧的原因是，如果水力发电厂以“点对网”的形式直接向对方电网卖电，电价相对较低，这意味着南方电网收益减少，云南地方政府收益增加；而如果以“网对网”的形式，先将水电卖给当地电网，再由当地电网卖给对方电网，价格可能会高一些，即南方电网收益增加，云南地方政府收益减少。

    一位国家能源系统的知情人士向记者表示，这是促使云南试图电改的其中一个原因。他表示，如果云南要发展高载能产业，利用本地清洁便宜的水电，通过点对点的直供方式，可以为企业减少一大部分成本。“这也能吸引更多的企业来投资。”他说。

    “还有一定的路程”

    针对“推进电力体制改革”一事，在今年的云南省“两会”期间，云南省委在关于贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的意见中提出，要探索建立“输配分开、竞价上网”的运营机制；加快推进电价改革试点；探索建立局域性电网；建立健全合理的电价形成机制，推进大用户直购电，实施区域电价、节点电价等政策。

    事实上，上述表述已成为业界的共识。朱成章是中国资深电力专家，他对本报说，这种做法有利于打破目前电网的垄断格局。朱成章曾工作于电力工业部、国家水电部以及国家能源部，多年来，他一直坚持这样的观点。

    国家能源局副局长王禹民去年表示，电改亟待体制机制协同推进。他说，在政企分开、厂网分开已经实现的基础上，电力体制改革的节点已落在电网领域，应改变电网统购统销的运行体制，以出台独立输配电价为切入点，统筹推进输配电体制改革，同时加快理顺电价形成机制，推进电力体制发生变化。

    王禹民认为，改变电网统购统销的运行体制，就是输电与售电分开，“输电的不卖电”，输电一方建好输电通道，收取“过路费”，用于电网建设与维护，售电一方负责卖电，参与市场交易。

    王禹民认为，电价形成机制要进一步市场化，就应当由政府制定出台独立的输配电价，同时上网电价、销售电价要放开，在市场作用下最终确定销售电价。在现有的电力体制中，电网在输、配、售各环节全部垄断。

    不过，也是在今年的全国“两会”期间，作为政协委员的南方电网总经理钟俊向媒体表示，输配分离短期内可行性也不大。他认为，尽管国有企业混合所有制改革是一个大的方向，但目前从国资委的角度来说，总的具体改革方案还没有确定下来。

    “说到分拆，其实单独一条线也很难核算，需要一个企业整体核算。”钟俊说，“因此，像我们这类社会服务属性的企业估计短期内不会太放开，电网这类大的投资建设还应该是100%国有控股，输配分离短期内可行性也不大。”

    关于中国电力体制改革，就像王禹民所说的一样，修订《电力法》、起草《能源法》和《电力监管法》等工作正在推进，“但还有一定的路程”。

    云南火电企业缩影：东源煤业接盘国投电力旗下亏损资产

    在挂牌逾15个月后，国投电力旗下亏损严重的一家云南火电厂终于有了接盘者。近日，国投电力发布公告称，其将转让所持有的国投曲靖发电有限责任公司（下称“国投曲靖发电”）55.4%的股权，而云南煤化集团下属的云南东源煤业集团有限公司（下称“东源煤业”）将成为受让方。

    2012年12月9日，国投电力首次在上海联合产权交易所挂牌交易，将自己持有的国投曲靖发电55.4%的股权转让，第一次挂牌价逾8.7亿元，此后降价四次，直至1.5亿元，征集到东源煤业这一意向受让方。

    在决定转让之前，国投曲靖发电就已亏损严重。自从2010年以来，国投曲靖发电的营业收入就一直呈下滑态势，且处于持续亏损的状态，仅2012年前三季度就亏损了2.7亿元。

    实际上，国投曲靖发电显现的是云南省所有火电企业的困境，当地的火电利用小时自从2010年以来就逐年下滑。而云南水电资源丰富，由来已久的“水火”矛盾，使得占据云南电力结构六七成的水电，进一步挤压了火电企业的生存空间。

    根据此前中电联副秘书长欧阳昌裕给出的数据，2013年全省60万千瓦火电机组平均利用小时数为3206小时，进一步低于2012年云南60万千瓦级火电机组4268的平均利用小时。

    有不愿透露姓名的业内人士认为，此次东源煤业意欲控股国投曲靖发电，或与其整合煤炭、电力资产有关。

    “五大发电集团在很多年前就说要进行大规模重组，大唐和神华、中电投和中核集团，这些特大型央企重组的可能性一直存在，上层的意思就是把煤、电放一块。而结合东源煤业目前的情况来看，它从国投电力手中购得曲靖发电资产的举动符合这样的考虑。”这名人士认为。谈到最近受到关注的“云南电改”，他认为输配分开、竞价上网，还有很长的路要走。

接盘者东源煤业是云南煤化集团的全资子公司，拥有云南省田坝煤矿、云南省一平浪煤矿、云南省可保煤矿、云南煤炭供销总公司、云南东源矿山工程公司、云南东源宣威煤业有限公司、泸西竹箐沟煤业有限公司、富源县竹园镇新兴煤矿有限公司等8个全资企业，还控股和参股了10余家煤电企业。东源煤业还表示，力争在“十二五”末期，实现资源总量超2000万吨，销售超200亿元的目标。

    中电投首提所有制改革电企担忧被责国资流失

    一石激起千层浪。中电投总经理陆启洲在全国两会期间关于“中电投集团今年将启动混合所有制改革”的说法引起电力市场震动。

    但电力行业内部仍顾虑重重。一个难以避免的心理负担则是怕受到国有资产流失的指责。“需要有一个部门来给我们证明清白”，有业内专家表示，而且目前不赚钱的发电板块要保证民资收益，那么这个钱从哪里来？这必须是机制上要考虑的问题。

    资产流失担忧

    在具体实施上，中电投称，将允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目，民资参股比例将达三分之一，并强调民资可以参股和投资中电投旗下的所有业务，中电投不会在业务上给民资设立苛刻的限制。

    在电力企业行动之前，石油企业已经率先迈出第一步。在2014年全国两会召开前夕，2月19日，中国石化发布公告称，董事会同意将公司油品销售业务板块现有资产、负债在审计、评估的基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。

    这也是自去年十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”之后，国内首家能源央企“直面”混合所有制改革。事实上，早在十五大报告中，就有了“混合经济”的说法，十六届三中全会则明确了产权多元化与股份制的实现路径。

    今年的政府工作报告也提出，优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构。同时，制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

    “电力、石油行业的整体效率在下降，国企高度把控的局面需要改变，引入民资不仅能够促进市场化竞争、改善产业格局，还可以带动基础型产业升级转型。”中投顾问研究员周修杰对《第一财经日报》记者表示，混合所有制被寄予厚望，未来会在多个产业中逐渐推进，电力、石油仅仅是个起点，铁路、电信等领域的开放也非常值得期待。

    虽然市场外围对电力企业要进行的混合所有制改革“一片欢呼声”，但实际上，处于“围城”内的电企们却顾虑重重。

    一位不愿透露姓名的五大电企人士对本报记者表示，集团目前还没有混合所有制改革的具体计划，而且体制层面的改革要根据国资委的安排进行，即便进行混合所有制改革，最担忧的是国有资产监管问题。

    “民资进入，如果国企开的价格高，会被认为是没诚意，欺负民企；如果开的价格低，则可能会被说成是‘贱卖国有资产’，作为实施改革的主体，发电企业也处于两难境地。”上述人士说。

    分析人士也认为，发展混合所有制经济，要充分发挥非公经济的活力和影响力，但又不能让国有资产流失。同时，还应做好发展混合所有制中一些关键性问题的研究工作。

    拿什么吸引民资？

    从另一方面来看，目前电力行业的投资回报率其实也很难吸引民资进入。厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示，民营企业要进入发电等领域是看好投资机会，因此其投资收益率肯定要高于目前的收益率才有吸引力。

    “目前，电力行业的收益率并不高，发电板块还曾连续亏损多年，并不怎么赚钱，因此这样的收益率是无法吸引民资进入的。也就是说，现在的主要问题是：目前4%的收益率如何满足民资8%~10%的收益要求。”林伯强介绍。

    虽然煤价自2012年5月呈断崖式下跌之后，发电企业效益明显改善，但由于国家统一管理上网电价、销售电价而放开煤价，一旦受宏观调控影响，煤价上涨，电价不能及时调整，火电企业经营亏损在所难免。

    2008年煤价飙升以来，发电量占全国一半的五大发电集团火电业务累计亏损超过1000亿元，整体资产负债率偏高。另外，由于电量增速回落，目前火电企业的经营局面也不可持续。

    上述发电企业人士也直言，民资最大的特点是“无利不起早”，如果不赚钱，为什么进来？对国有企业也是一样的，如果可以赚钱，为什么要卖？

    不过，现在不管混合所有制改革推进的实际效果会如何，但改革的势头已经难以阻挡。周修杰认为，虽然混合所有制的最终效果尚未可知，但国家层面会逐渐完善改革方针、落实改革思想，坚定不移地将破冰之举推行下去。

    “混合所有制推进效果如何并不重要，它的产生已经表明国家层面对传统领域改革的决心非常坚定，改革力度、改革步伐都将超过预期。”周修杰表示。