市场开放不充分非关联企业发展受限

　　浙江省承装（修、试）电力设施企业经营情况调查

　　中电新闻网讯通讯员 周志明 梅天华 章明跃

　　电监会《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》于2005年3月1日施行，如今已过去6年多。6年多的时间，市场主体、市场秩序情况怎样？在现阶段，应如何加强对许可后承装（修、试）电力设施企业的有效监管？电力监管机构应当确立怎样的监管思路和政策导向？带着一系列问题，浙江电监办对浙江省承装（修、试）电力设施企业近3年的生产经营情况开展了调研，对关联企业和非关联民营企业的生存状况进行了详细对比分析，以期从中找到答案。

　　关联企业垄断依旧非关联企业弱小活跃

　　截至9月15日，浙江省已取得承装（修、试）电力设施许可证企业有299家，其中一级6家，二级23家，三级68家，四级92家，五级93家，五级以下（380伏以下）17家。

　　企业产权所有制（形式）构成在浙江省已取得承装（修、试）电力设施许可证的299家企业中，按企业产权所有制（形式）来分，电网（供电，下同）企业关联的国有及国有控股企业8家，集体及集体控股企业84家，职工持股88家；发电企业关联19家；非电力关联企业（系统外）100家。

　　从产权形式构成明细看，参与主网建设的三级以上企业中，非关联民营企业仅有9家，占比为9.3%。其余均为关联企业占有；非关联企业的主要市场在于配网工程和用户工程。电网企业关联的承装 （修、试）企业占所有企业的60.2%，占三级以上企业的82.5%。无论从数量和资质等级看，电网关联企业仍然是浙江省电力建设的主导力量。

　　企业工程结算收入和合同签订情况调查发现，无论工程结算收入还是工程合同签订数量，关联企业都在市场中处于优势地位。非关联企业数据的标准差相对较小，也反映了非关联企业大多数处于“弱势”地位。如果按照关联企业三级与非关联企业四级，关联企业四级与非关联企业五级进行比较，那么关联企业的优势地位则更加突出，结算额为非关联企业的6～9倍左右。这一是反映了关联企业经营情况良好，合同数量多、合同金额大的实际情况。二是比较准确地反映了当前多数非关联企业无法直接承接工程，仅仅从事劳务作业。即使在电力用户受电工程领域，目前仍是如此，这进一步降低了非关联企业的工程结算额度。第三，从单个合同结算金额来看，三级、四级非关联企业好于关联企业。这主要是规模较大的非关联企业除从事安装业务外，还从事土建、设计、运维、管道安装等其它业务，非关联企业实际结算的业务数大大超过签订的电力设施安装合同数量；部分关联企业采用打包方式，发包劳务业务，导致非关联企业实际签订合同数量的减少；较大规模非关联企业对于效益较差的安装业务采取抵制态度，也是其单位合同结算额度较高的原因之一。

　　承装（修、试）电力设施工程市场开放情况

　　（一）主网工程情况。2010年度浙江省累计签订主网建设合同219个，其中500千伏工程15个，220千伏工程58个，110千伏工程146个。有以下几个特点：1.中标单位全部为电网企业关联单位，未有非关联企业中标主网工程。2.以工程打包情况看，110千伏工程项目没有出现将多个工程跨地市打包招标的情况，全部直接招标。3.从中标情况看，属地化中标情况明显。500千伏工程主要由浙江省送变电工程公司、浙江省火电工程建设公司承接，中标比例为93.3%；220千伏工程中标单位以省级电网企业关联企业承接，部分由市级电网公司关联企业承接，比例分别为66%和34%；110千伏工程，除2个工程由浙江省火电建设公司承接外，其他全部为所在市级电网公司关联企业或县级电网公司关联企业中标，工程发包单位与中标单位属地高度一致，比例为99%。调查显示，从招标工程打包到中标单位确定，引入竞争的机制设计明显不足，主网工程交易市场“计划性”明显。

　　（二）电力用户工程市场。根据“浙江省电力用户受电工程信息与监管系统”运行统计情况看，2010年10月至2011年8月，系统中累计确认合同1895个，电网企业关联的集体 （控股）企业签订500个，电网企业职工持股企业签订1233个，关联企业签订的合同数占同期合同总数的91.5%；国有企业签订21个，占合同总数的1.1%；非电力关联的民营企业签订141个，占总数的7.4%。

　　这表明“三指定”专项治理工作取得了一定的效果，部分非关联企业承接了部分35千伏以上用户工程，这在之前是从未有过的。从趋势看，非关联民营企业直接承接工程的比例在增加，但差距仍然很大。

　　企业变动情况比较

　　（一）非关联民营企业活力明显。

　　从新申请企业看。2009年至今，新增企业中绝大多数为民营企业，占比为74％。

　　特别是2011年，所有新增承装（修、试）电力设施企业均为非关联民营企业。２.

　　从企业发展看。在许可事项变更中，非关联企业占许可事项变更总家次的 ５６％，有３０％的非关联企业在持证后办理了许可事项变更。这表明民营企业自身发展壮大的要求比较强烈。３.从市场退出看。非关联企业占注销总数的７１％，说明其独立承担经营风险，市场竞争压力较大。

　　（二）关联企业仍然缺乏独立经营地位。从工程承接看。调查显示关联企业承接工程的范围，几乎全部由其关联的电网企业划分确定，独立参与市场竞争的氛围尚未形成。２.从近年法定代表人任免来看。每年约有２０％的企业重新任命。国有、集体、电网企业职工持股等各类型电网关联企业和发电关联企业在法定代表人变动上差别不大。这一指标，非关联企业仅为关联企业1/4，法定代表人连续任职年限可以达到20年。３.从企业人员购成看。关联企业平均有45%的人员为借用电网企业工作人员从业，企业中层以上人员几乎全部为电网企业在编人员。４.从资产构成情况来看。调研发现，随着主辅分离改革的推进，关联企业实体化步伐加快，但是仍有１/３左右的企业从主业租赁设备、厂房经营。电网企业关联的承装（修、试）电力设施企业与主业保持着千丝万缕的联系，独立性不强。从趋势看，近两年关联企业的市场竞争意识、服务意识、市场化能力都在出现积极的变化，但与市场化的要求相比，仍然很不够。

　　正视问题健全市场深化改革加强监管

　　通过以上分析可以得出以下结论：

　　一是浙江省已取得承装（修、试）电力设施许可证的企业，目前总体实力较强，生产经营情况良好。

　　二是承装（修、试）电力设施市场主体发育程度差距很大，地域不均衡性客观存在。

　　三是电网关联企业在承装（修、试）电力设施市场中，仍占据主导地位。

　　四是“三指定”专项治理工作取得了初步成效，电力用户受电工程市场开放程度有所改善，但尚未有实质性变化。

　　五是主网工程市场由电网关联企业所垄断，竞争机制引入明显不足。

　　六是非关联企业活力较强，发展较快。同时，挂靠经营有增加的趋势。

　　七是电网关联企业尚未按市场化运作，独立经营普遍不够，“国营办集体”加剧了改革的复杂性。

　　八是承装（修、试）电力设施市场准入多头许可且标准不一，大大提高了准入门栏。

　　基于以上结论，建立健全承装（修、试）电力设施市场，依法保护电力市场主体的合法权益，推进电力工程建设和电力工业科学发展，应在以下方面加强监督和管理。

　　（一）继续深化电力体制改革，从源头上扭转各级供电企业对关联企业利益的依赖。当前，特别要注意的是供电企业在承装（修、试）电力设施领域“国营办集体”问题。对此，有关部门应予以明确态度。鉴于改革的难度和时长，可考虑先行纪律约束，严禁供电关联企业向主业员工输送利益，严禁供电企业从关联企业谋取利益。在此基础上，建立健全统一、开放、竞争、有序的市场环境，确保电力工程施工的质量和安全，降低电力工程建设的总体成本。

　　（二）推进行政许可制度改革，尽快改变承装（修、试）电力设施企业多头许可现象。承装（修、试）电力设施许可证的资质等级为１～５级，建筑业企业资质证书规定的等级为１～３级。许可资质等级的不匹配，增加了申请企业持证的难度和成本，直接导致了挂靠经营等问题的大量出现。应积极推进行政许可制度改革，切实理顺行政许可关系，努力避免因行政许可设置不当给企业经营和监管带来的不应有的难度。

　　（三）加大对许可证转租转借等违法行为查处力度，切实加强对挂靠经营的监管。转租转借许可证、挂靠从事经营，不仅严重扰乱了承装（修、试）电力设施市场，而且给电力工程建设安全和电力系统安全都可能带来直接的影响。

　　从当前浙江情况来看，转租转借许可证、挂靠从事经营基本都是外省持有承装（修、试）电力设施许可证的企业为母体，以分公司的形式开展经营活动。为此，打击转租转借许可证、挂靠从事经营等非法活动，最主要和直接的就是要加强对分公司开展经营活动给予约束和要求。建议制定承装（修、试）电力设施企业分公司从事经营业务应当满足的最低标准，使分公司能够有与经营活动相适应的技术人员、管理人员及生产和管理标准。

　　（四）建立承装（修、试）电力设施企业主要负责人及相关人员任职培训教育制度，切实提高企业依法经营的自觉性。此次调研，起因是第一批依照规定需要延续许可的承装（修、试）电力设施企业，绝大多数都无法满足延续审核的条件，且这部分企业都是供电企业的关联企业。在调研中，许多供电企业关联企业的负责人要求电力监管机构对他们进行任职培训。这些人反映，他们的任职极其不确定，岗位变换频繁。他们不了解、不掌握现行承装（修、试）电力设施方面有关法律和规定，确实难以履行好职责。对此，浙江电监办认为，在电力行政许可后的监管中，应该建立健全电力企业主要负责人、安全生产负责人等任职培训制度。